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們邊區的條件之下，是已經實現了的。”⑤

一九三九年初，陝甘寧邊區召開第一屆參議會。它是人民普選產生的。參議會經過民主選舉，選出高崗為議長、張邦英為副議長，林伯渠為邊區政府主席，高自立為副主席。會議還制定出“陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領”。毛澤東在這次會上提出邊區的建設方向是要成為“抗戰的堡壘”和“民主的模範”。他還提出一九三九年邊區的施政方針是：大大發展國防經濟，發展農業、手工業，改良人民生活；發展國防教育，辦初級的高階的學校，開展識字運動，使邊區人民大大提高文化水準；大大推進國防的民眾運動，加強軍事訓練。這是毛澤東對邊區建設的初步設想。毛澤東指導下的陝甘寧邊區第一屆參議會開闢了根據地民主政治的新局面，朱德評價說：“在中國，由議會選舉政府，決定施政方針，邊區是第一個”。它實際上成為後來人民代表大會制度的雛形。

一九四○年，隨著新民主主義理論的提出，在有了這樣明確的指導思想後，毛澤東就把陝甘寧邊區做為一個“試驗區”。他在這年三月初的邊區黨政聯席會議上明確地提出：“邊區的方向，就是新民主主義的方向。”他以很大的力量，指導邊區政府將新民主主義政治、經濟、文化的基本原則，根據邊區的環境和條件，加以具體化。邊區中央局副書記、陝甘寧邊區政府秘書長和政府黨團書記謝覺哉在日記中寫道：“毛主席粗枝大葉的新民主主義論，在邊區就要把它細針密縷起來。”“這不是一件易事，要求中央更加註意邊區，要求在邊區工作的同志更加努力”。⑥為此，毛澤東對邊區的情況進行了詳細的調查研究，並在新民主主義理論的指導下，進一步考慮邊區的各項施政方針。一九四一年五月一日，中共陝甘寧邊區中央局釋出了經中共中央政治局批准的《陝甘寧邊區施政綱領》。這個綱領的大部分重要內容是毛澤東審閱初稿時重新改寫的。它共有二十一條，明確體現了中國共產黨堅持的團結、抗戰、進步的總方針，而且對邊區的政治、經濟、文化、教育、法律、知識分子等方面規定出具體政策，為邊區人民勾畫出一個美好的建設藍圖。

這個《綱領》中，值得重視的是在政權建設方面規定貫徹“三三制”原則。它寫道：“本黨願與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，並在候選名單中確定共產黨員只佔三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。”⑦

“三三制”的原則，毛澤東在一九四○年就已經提出，中共中央專門發了黨內指示，但是這樣地以“法”的形式將它確定下來，還是第一次。關於什麼是新民主主義社會，毛澤東在同時期的另一篇文章中更明確地寫道：“判斷一個地方的社會性質是不是新民主主義的，主要地是以那裡的政權是否有人民大眾的代表參加以及是否有共產黨的領導為原則。因此，共產黨領導的統一戰線政權，便是新民主主義社會的主要標誌。”⑧

對各項政策的規定，毛澤東都考慮得很仔細，很慎重。他對《綱領》進行修改時，關於改進司法制度、厲行廉潔政治、減租減息和部分交租交息的土地政策、調節勞資關係、實行合理的稅收制度、推行消滅文盲政策等條款，都是他重新起草的。關於厲行廉潔政治這一條，也是引人注目的。它強調“嚴懲公務人員之貪汙行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪”，同時提出“實行俸以養廉原則”。

五月八日，《解放日報》發表的社論評論道：“這個綱領所確定的團結抗戰的總方針以及各方面的正確政策，都是我黨對邊區人民及全國各抗日階層各抗日團體以及友黨友軍堅決實行的鄭重諾言。這樣的施政綱領，正是全邊區人民和全國人民所深切盼望的，這是真正保護一切抗日人民利益的綱領，是保護和調節各抗日階層各抗日黨派利益的綱領。近年來，敵後抗日根據地的民主政權頒佈過不少正確的、內容豐富的施政綱領，但均不如此次陝甘寧邊區中央局向選民所提出的施政綱領完善。”⑨

“三三制”原則提出後，許多幹部思想不通，擔心“會削弱共產黨的領導”，擔心會失去“流血犧牲鬧革命，打土豪、分田地建立的政權”⑩。毛澤東認為有必要做一些說服工作。十一月六日，陝甘寧邊區第二屆參議會開幕，透過施政綱領是這次會議的重要議題。毛澤東在開幕式上有針對性地闡述了陝甘寧邊區施政