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年的發展，它們的職權也擴大了。上海市政工程局議董在　１９０５　年創立，部分

地是受公共租界工部局的成功的啟發。在官方直接贊助下，地方紳商受權選

舉董事管理城市服務，如道路、電燈和警務。議董具有城市政府職能的更明

① 伊懋可；《集鎮與水道：從　1480　年至　1910　年的上海縣》，載史堅雅：《中華帝 國晚期的城市》，第

441—473　頁。關於地方名流積極參與的興起，見本書第 1　章《清代權力機構的失衡》與《名流積極精神的

興起》兩節。

② 《嘉定縣續志》，卷 1，第 4　—　5　葉。

顯的標誌是，議董擁有徵稅和司法權能。①

由社會名流管理的新公共事業，其財政基礎必須是在土地正稅之外。清

政府已經盡其所能防止地方名流介入土地正稅系統，雖然到了　１９　世紀，某些

土地附加稅已由士紳參與的機構徵收。然而，一般地說，這類附加稅是雜捐，

給地方名流提供了一條介入地方財政系統的合法渠道。和更有名的厘金一

樣，這類雜捐可以很容易地擴充套件為新稅源，官府很難監督。２０　世紀第一個　１０

年的“地方自治”活動，包括舉辦新式學校和警察，就是利用這類捐稅。它

們的徵收大多由地方名流管理，他們急切地不讓縣的辦稅人員插手這些新稅

源。

產生於這類地方活動的一項制度變化，是官方明確規定“地方”徵稅範

圍。在此以前，縣政府僅有正稅收入的合法“保留”部分，外加非正規的“例

定費”以補知縣和下屬官吏薪俸之不足。直到　１９０８　年才建立起地方計稅基

準，劃定縣裡名流可以用來作為地方政府新事業經費的稅款。在　１９０８　年的縣

治所在地、集鎮和村鎮的自治章程中，規定土地特別稅和附加稅為這類新單

位的合法稅收。

１９０９　年，在新組建的度支部的一套大型出版物中，對國家、省和地方財

政範圍有詳細的規定。②從這些規定中可以看出，地方士紳已經多麼深地捲入

徵集與動用地方稅款的工作。他們向地方商業與服務業徵收各種雜稅，並把

所收稅款用在新組建的縣警察部隊和新式學校。社會名流參與新教育制度特

別重要，新教育制度迫切需要新稅源。現代化的學校在數量上迅速地增加（例

如，在山東，從　１９０３　年的　１４０　所增至　１９０７　年的　３４２４　所），成為吸引社會名

流參與的新天地。地方取自商業的捐稅大多避開縣衙，“由士紳管理和不經

官吏之手”。①

地方名流的管理工作，伴隨有大量的理論著作的出現。關注地方政府曾

經是　１９　世紀　６０　年代“中興”的一個重要部分，當時中國面臨隨　１９　世紀中期

叛亂而來的混亂與破壞。②省當局所作的努力，是採用加強傳統的控制和宣教

機構以鞏固地方稅務和秩序的基礎：整飭縣政，振興儒家教育，重建地方經

濟。與此同時，有的人在尋求新的途徑，認為只有找到一種新辦法控制社會

名流的能量，帝國體制才能存在下去。爭辯者（最有名的是馮桂芬）認為地

方名流多年來非正式的政治勢力不是帝國控制的合適基礎，需要進一步加強

縣級及其以下的行政管理。清代末期的幾十年，佔主流地位的思想認為，中

國政治體制的復興有賴於對地方政府所採取的新辦法。如何做到這一點呢？

問題是，是否要透過吸收社會名流到地方自治機構中來，從而達到把他們的

力量用於國家的目的，或者，一個向下延伸到村級的更官僚化的控制系統，

是否更適合中國的政治傳統。

① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914　年》，載伊懋可和史堅雅編：《兩種社會之 間的中國城市》，第

240—250　頁。雪莉？S。加勒特：《商會與基督教青年 會》，載同書，第　218　頁。今堀誠二：《北平市民的

自治機構》，第　23—24　頁。