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世凱政府　１９１４　年頒佈的地

方自治章程相當一致。這些章程的目的在於馴服民國初期生氣勃勃的縣和省

的政治活動，因為在縣、省的政治活動中，地方名流與官府爭奪對地方財源

的控制權。袁世凱廢除省、縣議會，目的在於地方政府中有更多的官府色彩；

基本單位區的行政轄境太大，難與任何縣以下的自然單位一致（例如太大，

難與標準的集市鄉鎮一致）。它的含意是清楚的，縣以下的自治在經過一系

列的規定階段以後終於出現時，對官吏的監督比對地方社群的政治組織更易

作出反應。①新“村”制所增加的單位就是村，類似清代的“編村”，在村內，

小社群一般在村長領導下相互聯絡起來。村制隨著在山西的發展，變成了一

個傳達政府指令的次官府結構。村長一般不識字，依靠縣當局指派，幾乎不

能獨立地主動行事。一份　１９２２　年的督察報告斷定，他們甚至不能有效地貫徹

① 尹仲材編：《翟城村志》（1925　年；臺北重印，1968　年），第　211　頁。艾愷： 《最後一位儒家學者：

梁漱溟與中國關於現代性的困境》，第　146　頁。

① 關於袁世凱的法規，見陳伯心：《中國的地方制度及其改革》，第　58　頁以下。

官方的命令。區長能力較強，雖然全是山西人，但都不派在本縣任職，這等

於把前清“迴避規定”擴充套件到縣級以下的行政單位。作為低階行政官吏，他

們不可能鼓動“自治”之類的有生氣的地方政治運動。然而，省政府的直接

任命使他們在官僚政治體系中有較高的地位。

山西村制的官府氣味，在劃定行政村界的活動中得到加強。劃定村界是

以已知的行政管轄權代替慣常的人際關係。更重要的是它對土地稅的管理有

用。行政村起的作用相當於清代催徵稅糧的裡甲，可是如今有了根據閻錫山

當政初期進行的地籍測量所劃定的更準確的村界。②

就行政史而論，閻錫山大受吹捧的“村制”，只不過相當於實質上的舊

時帝國稅政體制，加上自願主義的自治外表，附以十進位制戶口單位的舊保甲

監視系統的翻版而已。

在這方面，閻錫山的村制是　２０　世紀把整個徵稅責任確定在村，從而加強

村作為政治行政單位做法的一個例子。成問題的特別稅以“攤款”聞名，這

是為滿足政府不斷擴大的需要而向地方社群特別徵收的。攤款最初是一種支

付鉅額的庚子賠款的方法，但後來成了為省及地方政府的現代需要，特別是

軍事需要而籌款的通行方法。閻錫山在建設軍隊方面的成功，多歸因於他卓

有成效地由村經辦攤款向地方社群徵稅。這顯然是他的“村制”的預期結果，

不管如何用改良主義的綱領加以粉飾。

然而，改良主義綱領還是為山西取得了名聞全國的聲譽。舊保甲和裡甲

的規模被用來推行禁止纏足、禁吸鴉片、公共治安和識字運動，取得明顯效

果。梁漱溟強烈批評閻錫山計劃的官府色彩，卻覺得它在社會改良方面頗有

值得稱道之處。總之，我們可以這樣評價山西計劃，它是一個積極行動的省

政府堅決把官府權力向下推行到村級所做的努力。把它歸功於米氏家族的翟

城實驗，大多為虛浮之詞，但是，當時有一共識：密切注意縣以下的政府是

２０　世紀議程上的重要問題。①

山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一個引人注目的努力是，“桂

系”透過實施全省民團制度來加強地方政府。透過訓練村鎮領導人員，並把

他們列入民團幹部，希望把軍事紀律的精神灌輸給他們，以便省當局的命令

能有效地傳達到下層。這些首領還在“基幹學校”體系裡擔任教師，促進識

字運動，培養公共精神，和鼓勵經濟自足。從嚴格的軍事觀點看，民團可作

為全省徵兵的基礎。其理想是古老的“兵民合一”思想，不僅是為了建立豐

富的兵源，而且要把高度的紀律意識灌輸給全體民眾。這種制度在　１