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戰爭初期，英國的反潛措施除了採取護航運輸船隊體制以外，就幾乎沒有其他有效的措施了。航母編隊的攻擊性反潛戰術，因“勇敢”號被擊沉而夭折；反潛飛機裝備的ＭＫⅠ型雷達效能欠佳，只能發現５０００米外水面狀態航行的潛艇，在能見度好的情況下，潛艇甚至透過目視觀察能先發現飛機！而且反潛飛機由於使用的炸彈效能不佳，投向潛艇後反而會被水面反彈到空中爆炸，對飛機所造成的損害竟然更甚於對潛艇的損害！有２架飛機就這樣被自己的炸彈所擊落。加之反潛飛機數量嚴重不足，英國只得採取“稻草人”戰術，即徵用大量民間飛行俱樂部無武裝的飛機，沿海岸飛行，以迫使德軍潛艇下潛，並及時發現被擊沉的運輸船，這種落後的戰術竟然一直使用到１９４０年５月法國淪陷後。要使反潛飛機真正在作戰中發揮作用，不僅要對炸彈進行改裝，還要安裝轟炸瞄準具和新型的探測儀，完成這些工作至少需要一年的時間。

為了彌補護航艦隻的不足，英國開始加緊建造輕型護衛艦，這種護衛艦排水量在２０００噸以下，裝備火炮、深水炸彈和聲納，在武裝拖網漁船和其他小型艦艇的支援下，是一種能在近岸海域有效進行反潛作戰的艦艇。

在１９３９年９月至１９４０年５月的第一階段中，德軍由於種種原因限制，主要採取的是單艇作戰，鄧尼茲還是按照戰前的設想開始進行叢集作戰的嘗試性實驗，第一次是１９３９年１０月中旬，出動６艘潛艇，結果其中１艘在英吉利海峽觸雷沉沒，２艘在攻擊護航運輸船隊中被擊沉，因此叢集作戰實驗沒有成功。

同時組織潛艇在英國海岸附近海域進行了大面積佈雷，所佈的水雷先後炸沉１２艘船隻炸傷６艘，損失船隻的噸位達１２萬噸。

１９３９年１１月中旬，鄧尼茲再次出動４艘潛艇進行叢集作戰嘗試，Ｕ－５３號潛艇發現了ＫＳ－２７護航運輸船隊，儘管多次遭到英軍護航軍艦和水上飛機的壓制和驅趕，但仍一直保持著與船隊的接觸，並引導其他３艘潛艇趕來，但因種種原因沒能達成叢集攻擊，潛艇只對掉隊的船隻進行了攻擊。

儘管叢集攻擊戰術未能如願，但德軍潛艇多以單艇在英國港口和近岸航線實施陣地伏擊或機動伏擊，或在護航運輸船隊可能航線或廣闊海域實施遊獵作戰，仍取得了不小的戰果，９月擊沉４１艘同盟國及中立國的船隻（本文所統計的船隻數量、噸位均指同盟國和中立國，下同）計１５。３萬噸，１０月擊沉２７艘計１３。５萬噸，１１月擊沉２１艘計５。２萬噸，１２月擊沉２５艘計８。１萬噸，被潛艇擊沉的船隻佔損失船隻總數的５１。７％，其中１１月和１２月戰績下降的原因是戰爭爆發後出擊的潛艇陸續返回基地補充給養，德軍由於潛艇數量少，基地距離作戰海域又遠，在大西洋活動的潛艇數量大為降低，通常只有３至５艘，從未超過８艘。至１９３９年底德軍共損失潛艇９艘，幾乎佔其潛艇總數的六分之一。

最使鄧尼茲高興的是，有關破交作戰的種種限制逐漸被取消，９月２３日獲許可以攻擊命令停止航行但仍在使用無線電報警的船隻；９月２４日獲准可以攻擊法國船隻；９月３０日可以攻擊任何在北海航行的船隻；１０月２日從英法沿岸至西經１５度海域航行的所有船隻均可以予以攻擊；１０月１７日獲准攻擊除客輪以外的任何敵方船隻；１０月１９日從英法沿岸至西經２０度海域航行的船隻只要實行燈火管制均可予以攻擊；１１月１７日終於取消所有限制，開始實施無任何限制的潛艇戰！

至此，鄧尼茲終於可以徹底放開手腳大幹一場了！

１９３９年１１月，美國終於逐漸認識到納粹德國的殘暴本性，開始改變了禁止向交戰雙方出售武器或貸款的中立立場，國會透過了中立法的修正案，允許在“現金交易運輸自理”的原則下出售武器，也就是購買武器的國家必須用現金支付，並用自己的船隻運輸，從紙面上看這對雙方都是公平的，其實由於德國海軍力量非常薄弱，根本無力保護自己的船隻，所以這一修正案是明顯傾向於英國的。

進入１９４０年，德軍潛艇的破交作戰仍未有突破性的進展，１月擊沉４０艘商船，計１１。１萬噸，２月擊沉４５艘１７萬噸。２月間鄧尼茲第三次組織叢集作戰的試驗，派出５艘潛艇前往北大西洋，結果Ｕ－５４發現了法國的兩支護航運輸船隊，但該叢集中的另２艘潛艇由於距離太遠無法及時趕到，只是攻擊了因掉隊而落後的船隻，第三次叢集攻擊的嘗試又告失敗。

３月４日德國最高統帥部下達了禁止潛艇執行破交