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定在當年水平。雍正年間“攤丁入地”，丁銀全部攤入田賦，一舉取消了歷時數千年之久的人頭稅（吾人亦可稱之為十八世紀“現代化”的措施之一）。

乾隆初年，一面廢除了各地大量的雜稅負擔，同時，“永不加賦”的原則又被推廣到田賦方面。雍正十三年十月，朱軾曾疏請“民間田地丈量首報，宜一併永遠停止”。次年臨終遺疏，復言：“國家經費，本自有餘，異日倘有言利之臣，倡加賦之說，伏祈聖心乾斷，永斥浮言，實四海蒼生之福”。＇1＇其奏疏曰：

夫地丁二項本屬一例，從前聖祖仁皇帝念生齒繁盛，特命編審之年，但查人丁戶口之數，不必加增丁銀，著為定例。則民間田地正賦既有定額，何用苛求。……若此區區報墾之糧，於國賦曾何加於毫末乎？臣愚以為不但丈量不可行，即勸令據實自首亦可不必。＇2＇

提出“地、丁二項本屬一例”，丁銀既已固定，田賦何必繼續報增？清代的土地開墾，本意本非為增加稅收，＇3＇；雍正十二年河東總督王士俊奏報墾荒事宜；“臣恭繹諭旨（按：指雍正元年鼓勵墾荒諭），總以開墾為足民本計，非欲增收課賦。”硃批：“嘉是覽之”（《雍正朝漢文硃批奏摺彙編》，25冊955頁）；乾隆十三年五月陝西巡撫陳宏謀奏：“朝廷恩意，惟在盡地利以養窮民，不在復荒額而增賦稅”（第一歷史檔案館檔案，1143號）。）如此則不僅不須清查田畝，而是直欲將“田賦”也像“丁銀”一樣固定化了。

朱軾的建議，經乾隆四年的再度討論，對乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的決定，起到了極其重要的作用。同時，它也標誌了清初“輕賦”和“不加賦”的政策，中經康熙朝的“滋生人丁永不加賦”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，終告完成。

儘管後代經濟史家對清代這種固定預算制度非議頗多，但它卻成為清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那樣開始普免田賦，其中第一次即發生在乾隆十年，《巢林筆談》：

詔下之日，萬方忭舞。自上嗣服以來，大赦積逋，再減浮賦；歲收稍薄，輒費天庾；水患偶乘，動支國帑。天地猶有憾，皇仁蔑以加矣。＇4＇

據統計，乾隆朝各項蠲免，前後共達白銀二億餘兩。＇5＇但就經濟發展、解決人口問題來看，蠲免政策就顯得不夠積極，方向也不夠明確，因此不能沒有一套經濟發展的對策出臺。

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＇1＇　《清史稿·朱軾傳》。

＇2＇　乾隆四年十月二十五日訥親奏，國家第一歷史檔案館檔案，戶科0059。

＇3＇　如雍正二年閏四月在署廣西巡撫韓良輔奏摺上的硃批：“此奏之可嘉，不可盡述。此開墾一事，……只要以百姓作利為念，錢糧起科皆末節也”（中國第一歷史檔案館編《雍正朝漢文硃批諭旨彙編》，2冊947頁 ＇4＇　龔煒：《巢林筆談》卷4。

＇5＇　周遠廉：《乾隆皇帝大傳》，河南人民出版社，1990，頁69；白新良則認為共有二億三千萬兩，《乾隆皇帝傳》，百花文藝出版社，2004，頁166；亦有學者提出一億四千萬的數字，大約是將五次普免的銀兩數目，誤認為總共蠲免的數額了，之外尚應計入三次漕糧及其他各種蠲免的數字。

6。新的農業發展政策的形成

在傳統政策被邊緣化的同時，一套新的人口對策，即農業發展政策形成了。它不是針對明清鼎革之際的“恢復時期”，而是為以後的“和平時期”，特別是在人口日增，耕地開發殆盡的情況下，為如何發展經濟尋找出路的。

發現人口問題之後，聖祖曾說：“戶口殷繁固是美事，然當預籌安養之策”。是後清廷一直積極尋找相應的經濟對策，如欲農民改變“但狃於種地”的舊習，重視農耕以外的他種經營，因地制宜，發展畜牧業（康熙五十五年諭）。又提倡農桑之外，發展“山澤園圃之利、雞豚狗彘之畜”，從多方面展寬農業的經營方向（雍正二年諭、《聖諭廣訓》），等等。

乾隆二年五月庚子，令編纂農書《授時通考》（乾隆七年成書），以農桑為致治之本。同時，諭王大臣等：

良以食為民天，……而黍高稻下之宜，水耨火耕之異，南人尚多不諳，北民率置不講。此非牧民者之責，抑誰之責歟？命重農務本，將見俗返醇樸，家有蓋藏，然後禮樂刑政之教，可漸以講習。

乾隆三年十二月，上諭：

《周禮·太宰》以九職任萬民，其二曰園圃毓草木，可以知所當務矣