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不能直接發號施令，但是可以查有權者是否違法，也就是說，監察官員在某些場合和時間點上，可以“管官”，可以按規矩管，也可以不按規矩管。因此，對於行政官員來說，最佳也最具理性的選擇，是利用自己手裡的權力，討好監察者，等於是讓監察者部分地分享自己的權力，於是久而久之，監察就變成了分肥，開始是分一杯羹，後來則四六或者五五分成，再後來，監察者甚至可以把被監察者變成事實上的下屬。到了這個地步，原來平行的監察也就沒有了，等於是行政吞掉了監察。

漢武帝將天下郡縣分成九個部分（州），然後每部分派一個監察官刺史，分部監督。郡太守官大，兩千石，州刺史官小，六百石，但是一個刺史可以監督幾個郡太守。結果到了東漢，郡太守就逐漸變成了刺史的下屬，後來皇帝乾脆下令將作為監察區的州變成行政區，刺史變成行政官員，級別提高，形成州管郡的新的行政格局。漢武帝本意防止地方尾大不掉而設定的特別監察制度，最後適得其反，反而增加了地方分立趨勢，東漢末年群雄割據，諸侯並起，就是在這樣的制度背景下發生的。

明代的巡按制度，也發生過類似的變異，在各省設定巡按，原意是加強對地方的監督，但是巡按很快就變成了省級大員之一，一個七品的小官，居然可以跟二三品的省級官員布政使和按察使平起平坐，分享制度上沒有賦予的行政權力。結果，監督的職能自然廢掉了，反而增加了省級官員內部的紛爭，最後不得不再派一個凌駕所有官員的監察官巡撫或者總督到省裡去，時間一長，巡撫和總督也變成了事實上的地方最高長官。

近來審計署出臺新紀律“八不準”：不準由被審計單位支付或補貼住宿費、餐費；不準使用被審計單位的交通工具、通訊工具等辦公條件辦理與審計工作無關的事項；不準參加被審計單位安排的宴請、旅遊、娛樂和聯歡等活動，等等。這“八不準”，意味著已經出現過這樣的八種現象。出現了這樣的現象，自然意味著審計和監督的失效和部分失效。

如何防止監督變成分肥，嚴肅內部紀律僅僅是一方面，還需要這個制度以外的監督來加以保障。任何機構之間的監督，在理論上都可以化解為彼此之間的分肥或者分贓，無論機制多麼複雜，只要時間足夠長，彼此博弈次數比較多，都可以透過彼此間的談判實現這一點。所以，真正的監督，實際上是有民意參與的監督，來自眾多被管理者的監督，這些人是無論如何都沒有辦法透過談判達成分肥協議的，而民意的監督，則來自人民代表，來自社會，來自公共媒體。因此，審計部門若想讓“八不準”真正落到實處，不能僅靠被審計一方的配合，還需要引入一個第三方。

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選舉在近代中國底層社會的工具性悖論（1）

一人一票的選舉，是西方*政治的核心內容，在引進西方制度的同時，中國自然也引進了選舉制度。比較而言，同屬西方政治影響的東西，政權下移最閤中國人的心思，因此做得最徹底，文官政治次之，人們也能認可。議會政治就比較麻煩，無論如何都搞不好，不是變成議會專制，就是廢掉議會。顯然，議會政治難以落地，最關鍵的原因是一人一票的選舉在中國難以落實。對於中國這樣的一個倫理本位和集體本位的國度，其文化的基因裡，就沒有選舉這回事。對於過去的中國人而言，所謂的選舉，就是選官，就是科舉考試，根本就沒有投票的概念。相對於*政治，傳統中國社會倒是有協商這個概念，但協商中每個人的發言權是不一樣的，集體本位的社會離不開權威，因此即便是協商，也是依據每個人地位的不同，有不同的發言權，地位低的人意見要想被採納，必然要有地位高的人力挺才有可能。

當然，沒有概念的事務，不見得就完全沒有辦法引進。但是問題是，西方制度被引進中國，從一開始，就是作為一種工具來使用的，人們無非是藉助這個看起來很美的工具，實現富國強兵的夙願。這裡，*沒有文化的內涵，更沒有價值的意義。在這種前提下，選舉在中國近代歷史上，往往呈現出很有意思的面相。

凡是選舉，就不可避免地要跟底層社會打交道。中國自辛亥革命實現政體變革之後，北洋時期搞過兩次國會選舉，民元國會和安福國會，某些地方軍閥，也推行過聯省自治，搞過地方議會的選舉。國民黨則搞過行憲國大選舉，而*也推行過農村的基層選舉（不是指現在的村民自治）。這些選舉，無論動員力度大小，百姓參與程度高低，基本上都是為了完成上層政治某項任務的工具，老百姓不僅難以藉此實現*政治的啟蒙，甚至可能