第9部分(第3/4 頁)

是俄羅斯而不是中國更接近於合理的水平。《公共經濟學雜誌》參見，Zhuravskaya；　Ekaterina；　V。　Incentives　to　Provide　Local　Public　Goods：　Fiscal　Federalism；　Russian　Style。　Journal　of　Public　Economics。　2000；　337368。提供的俄羅斯35個大城市（29個地區的首府和其他6個區域性中心）的資料顯示，1992—1997年間教育在財政總支出的比重從％穩步上升到％，在教育、衛生和文化體育三項上的支出一直維持在40％的水平。相比之下，中國地方政府同期支出在教育和科教文衛上的比重分別僅為15％左右和25％不到。由於在中國這些支出主要是由地方政府負責的，因而這兩個比重在國家（中央＋地方）財政中所佔的比重更低。2004年，國家財政中用於教育和科教文衛的比重分別僅為％和％。

當心政府的企業家精神（4）

除跨國比較之外，中國地方財政支出結構的扭曲還有持續加劇的趨勢。資料分析顯示，1994年“分稅制”改革前後是進一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之後，地方政府競爭的重心從符合經典分權理論的減免稅、藏富於企的競爭轉向了更加直接地推動經濟增長的競爭，地區政府重物質資本投資、輕人力資本投資和公共服務的偏向被進一步強化。其間出臺了一系列旨在扭轉這種態勢的政策，但收效甚微。下面我們以教育為例加以說明。

根據1986年施行的《義務教育法》，義務教育經費主要由地方（基本是縣級）財政承擔，中央財政置身事外。由於支出責任安排的不合理，加之財力拮据，逃避壓力、亂收費、挪用教育經費等成為地方政府簡單的集體選擇。針對這一情況，在1980年代末，參照國際通用的公共教育支出佔國內生產總值的比例，國家確立財政預算內教育撥款的目標，在20世紀90年代中期或到2000年應達到發展中國家佔國內生產總值4％的平均水平，此指標正式列入1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》，之後又在1995年頒佈的《中華人民共和國教育法》中作出了相應規定。1996年國家又將“科教興國”立為基本國策，並要求加大教育投入。然而，僅從4％這個目標看，無論是用預算內教育經費抑或是全部財政教育經費計算，這個目標至今沒有一年完成過。1992年以來，預算內教育經費佔國內生產總值比重從沒有超過3％，全部財政性教育經費佔國內生產總值比重也一直在％以下。

最近有一種意見認為，一些初始條件差的地區可能會選擇放棄對資本等生產要素的競爭，而將更大比重用在取悅於當地居民的非生產性公共服務支出或是政府自身的消費上面。在中國，廣闊的中西部地區不僅在後天的經濟發展水平上遠遠落後於東部省份，其先天的地理位置、人才資源等先天稟賦更難望東部之項背。沿海地區得天獨厚的優勢對外資和人才的具有強力磁場。對於遠離海岸線的內陸地區來說，放棄或許是一種減負。從經濟理性的角度，明知不可為而為之遠不是明智之舉。但是，中國的政治治理結構可能再次發揮作用。因為中央政府在績效考核時採用的是相對績效評估的方式，所以在內陸地區內部存在著激烈的競爭，財政資源的匱乏使其可能發展出更為極端的以經濟增長為中心的財政支出結構。注意到這一點，落後地區一邊是遍地光鮮的開發區、寬闊的道路，另一邊是破舊的校舍、貧困的教師，那麼所有這些現象都是可以理解的了。

中國的地方政府就是這樣的“二元”政府：　它在推動經濟增長上不遺餘力，而在公共物品供給上卻動力不足。地方政府將其在文教科衛專案上的支出一再壓縮，國家規定的最低支出標準淪為一紙空文。地方政府未盡其責的結果是公共物品供給的不足和過度市場化帶來的不公平。2005年國務院發展研究中心的一份報告認為，中國的醫療衛生改革基本不成功。同樣的質疑也在教育社會保障等領域不絕於耳。

經濟學的邏輯一貫強調：　市場的歸市場，政府的歸政府。中國地方政府的企業家精神為經濟增長提供了重要動力，但企業化了的政府還有興趣關心“非贏利”的公共事業嗎？

當心政府的企業家精神（5）

重要的是，我們需要密切關注中國式分權的成本和收益的動態變化，並作出相應的政策調整。現有的主流意見認為應該增加其他的政績考核標準，以限制地方政府的“國內生產