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宮，慈禧太后也就順理成章成了“老佛爺”。正是依靠宗教羈縻這種富有想象力的政治構想，大清帝國輕而易舉地解決了滿蒙問題，奠定了對滿蒙地區行使主權的堅實基礎。在此基礎上，清政府於雍正五年（一七二七）設立了駐藏大臣衙門來進一步加強對西藏的統治。

關於駐藏大臣的設定，清政府頒佈了一系列憲制性檔案或憲制慣例加以規制，如《欽定理藩部則例》、《清會典事例》就明確駐藏大臣的職稱、官員甚至任期、隨員等，而駐藏大臣鍾方的《駐藏須知》詳細記錄了駐藏大臣從上任到離任的工作細節，成為駐藏大臣的辦事細則。而乾隆十六年（一七五一）的《西藏善後章程》（十三條）、乾隆五十四年（一七八九）的《收復巴勒布侵佔藏地設站定界事宜》（十九條）、乾隆五十五年（一七九○）的《藏中各事宜》（十條）、乾隆五十八年（一七九三）的《藏內善後章程》和道光二十四年（一八四四）的《酌擬裁禁商上積弊章程》（二十八條）等一系列憲制性檔案不僅規定了駐藏大臣的許可權，也規定了中央與西藏地方政府之間的權力關係。其要旨是帝國中央對西藏的治理主要著眼於主權的控制，而具體地方治理由西藏地方政府按照政教合一的體制進行。

在中央與西藏地方的關係上，一方面中央政府透過對達賴、班禪的冊封制度，確立了中央與西藏的基本政治關係：即西藏承認中央政府擁有最高的政治權威。但另一方面，中央政府也確認了黃教的正宗地位以及達賴、班禪作為最高宗教領袖的地位，也確認了西藏政教合一的政治傳統，達賴、班禪同時也是西藏最高的政治領袖。當然，中央政府單靠宗教羈縻不足以控制地方政府，為此，中央在西藏派駐藏大臣，代表皇帝對西藏政治事務進行間接或直接的管理。需要注意的是，在這些憲制性檔案中，駐藏大臣與達賴、班禪的政治地位平等，二者都直接對皇帝負責，而不是對中央政府負責，皇帝要做的是努力將駐藏大臣和達賴、班禪所代表的政權與教權結合起來治理西藏。其時，由於駐藏大臣往往信教，要叩拜達賴、班禪。這會受到皇帝的批評，認為駐藏大臣代表皇帝，不可以自降身份，由此形成的憲制慣例是駐藏大臣在任期間不叩拜達賴、班禪，但在卸任之後可以叩拜，從而把國家制度與個人信仰區分開來。透過上述一系列憲制性檔案及駐藏大臣制度的設立，中央政府確保了對西藏地方政府的主權。

其一，西藏的土地（領土）屬於中央政府，具體而言屬於皇帝，由此體現“普天之下，莫非王土”的主權原則。

其二，軍隊和外交事務歸中央政府。

其三，僧俗兩界的人事任命權掌握在中央。乾隆皇帝規定了金瓶掣籤制度，且達賴、班禪的認定、坐床、冊封、學經、新政、圓寂等事務，以及因達賴、班禪年幼而選擇攝政等，都要由駐藏大臣參與，並要獲得中央政府的批准。除此之外，駐藏大臣還掌握司法監督權，比如漢、藏民之間發生的糾紛須報駐藏大臣，駐藏大臣有監督糾正之權。可惜這套司法權控制手段沒有像英國那樣發展出一套普通法制度。

隨著大清帝國的強盛，中央對西藏的主權控制也不斷加強。但是，在大清帝國走向沒落的時候，為了挽救滅亡的命運，清王朝開始透過“清末新政”推行了一系列現代化建設的方案，其中改變了對西藏的治理模式，提出了“改土歸流”的政策，試圖將中央的權力直接滲透到地方，改變藏族的社會、經濟生活。

這一套現代化方案由於辛亥革命的到來而失敗。此後民國政府對西藏繼承了這套“改土歸流”的現代化政策，但由於政治實力所限，這套方案並沒有取得任何實質性的政治治理。新中國成立之後，中央放棄了“改土歸流”的現代化方案，採取了民族識別和民族區域自治的思路，尤其是“十七條協議”回到了大清帝國早年的治理思路上來，爭取到西藏上層貴族的支援。然而，後來推行的現代化治理方案以及西藏上層的叛亂，導致“十七條協議”最終失效。最近發生的西藏事件，再次引發人們對現代化方案的反思。當年的“十七條協議”啟發了“一國兩制”的香港模式，而今天“一國兩制”在香港的成功落實，理應對西藏及全人類解決多元文化政治難題有所貢獻。

“人類之行動在大範圍內展開，只循著若干因果關係，不能由各個人意願左右，更難因其道德上的希望而遷就。”（黃仁宇：《中國大歷史》）著名歷史學家黃仁宇從“大歷史”的眼光來綜論中西古今，這多少給人歷史決定論的“命定”感覺。這個決定因素就是他反覆強調“數字化管理”（mathematica