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央政府嗎？

也是也不是。因為政事堂不是機關部門，只不過是個開會的地方，就像人民大會堂。儘管後來它也被稱為“政府”（意思是政事堂之府），但那是開元十一年為政事堂設立了辦事機構以後的事。唐玄宗以前，沒人整天在那裡辦公。

參加政事堂會議的人數也沒有一定之規，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。最尷尬的是尚書省的副長官左右僕射。他們的官階比中書門下的正職還高（前者從二品，後者正三品，代宗時才升為正二品），但如果不加授“同中書門下平章事”頭銜，就沒有資格參加會議，也不是宰相。

相反，官階較低的其他官員，如果加授“同中書門下三品”頭銜，就可以參會，也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人，其餘都是一人，不會像唐代這樣一群人當宰相，還人數不定，時多時少。

政事堂這個“中央政府”也沒有總理，會議則只有一個輪值主席，叫“執政事筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。顯然，唐代只有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”，當然也沒有“國務院”或“宰相府”。＇10＇

三省六部，大不同於三公九卿。

但，兩種制度也有相同之處。

相同在於分割相權，只不過方式不同。兩漢的辦法是三權分列，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察。唐代的辦法，則是相互制衡，中書管出令，門下管複核，尚書管執行。尚書有行政權無決策權；中書有決策權無稽核權；門下雖有稽核權，卻既無行政權，更無決策權。

結果，誰都不能一家獨大。

權力制衡的結果，是尚書省虧損最多。尤其是唐玄宗開元以後，左右僕射不再加授“同中書門下平章事”頭銜，從此徹底退出宰相行列。與此同時，政事堂行文則改用中書門下之印，三省體制變成了中書門下體制。

直到這時，政事堂才由國務委員們的會議廳，變成了帝國政務的運作中心，多少有了“國務院”的意思。但，終有唐一代，都沒有兩漢相國或大司馬那樣的職務。權相李林甫和楊國忠的大權獨攬，只是特例，不是制度。

因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府無首腦。

這就為後來的政治體制變革留下了伏筆。宋代，三省合為政事堂，與管軍事的樞密院、管財政的三司並列，構成所謂“二府三司”體系。元代，又廢除尚書、門下兩省，讓中書省、樞密院與御史臺成為三大並列機構。最後，中書省也被朱元璋撤消，宰相制度永遠退出了歷史舞臺。

隋唐政改的意義，豈容小覷？

權力的制衡

表面上看，從兩漢到明清，皇權政治與官僚政治一直在相互較量，相權也一直在被限制和削弱，其實並不盡然。真正取消相權是在明清，結果是明專制清獨裁。兩漢和宋元則更多地著眼於分工：漢是行政、軍事和監察，宋是行政、軍事和財政，元又回到行政、軍事和監察。

這種方式，可謂“寓分權於分工”。

特殊的是隋唐。

隋唐更看重的是權力的制衡而非職責的分工，這一點唐太宗說得非常明確。他說，中書省起草的法令，門下省一定要認真稽核，因為沒有誰是絕對正確的。如果顧忌個人恩怨和臉面，做出民怨沸騰的錯誤決策，那就是亡國之政。＇11＇

無疑，這是清醒的認識。

更難得的，是還有制度的保證。

首先是逐步取消了尚書省的決策權。尚書省資格老，人員多，權力大，又是執行部門。如果參與決策，其實會有相當大的發言權。要知道，就連六部尚書，都與中書門下的長官平級（均為正三品），更不用說尚書令和僕射。他們參加政事堂會議，倘若從自己的部門利益出發，豈不麻煩？

也只有讓他們靠邊站。

這就把立法與執法、決策與行政分離開來。部門利益無法在決策層得到體現，中書門下可以放開手腳。但，沒有執行部門的參與，中書門下的決策會不會脫離實際？起草法令的權力在中書省，誰能保證他們就不犯錯誤呢？

於是，又有了進一步的制度設計。

新制度的高明之處，是為中書和門下兩省各自安排了至關重要的中級官員，即中書舍人和給事中（給讀如幾）。中書舍人隸屬於中書省，定員六人。給事中隸屬於門下省，定員四名。官階都是正五品上，卻秤砣雖小壓千斤。

中書舍