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那時，國民黨華北“剿總”傅作義集團除一個軍位於歸綏、一個師位於大同外，其餘主力四個兵團、十二個軍連同其他部隊五十多萬人，沿著北寧鐵路和平綏鐵路，分駐在東起灤縣、西迄張家口的五百多公里狹長地帶上，擺成一字長蛇陣。這些部隊中，百分之四十屬於傅作義系統，百分之六十屬於蔣介石系統，彼此間存在矛盾。在面臨東北和華北人民解放軍的聯合打擊面前，他們在總兵力上已居於劣勢，處境極為不利。在遼瀋、淮海兩大戰役相繼發動後，這是國民黨方面唯一可能機動的兵力。

對如何解決華北問題，毛澤東從戰略全域性出發，早在一九四七年五月二十日，在給林彪、羅榮桓的一份電報中就作出大致的規劃。這份電報明確地指出：為了將來解放北寧、長春兩路和平、津、沈、長四城，東北和華北必須密切配合，有計劃地、逐步地建立北滿、南滿、冀熱遼強大根據地。一九四八年八月，毛澤東在西柏坡召見聶榮臻、楊成武時，又對他們說：“現在中央的戰略決策是，先解放東北，然後再回過頭來解放華北。因此，你們目前的戰略任務就是配合東北作戰，抓住華北的敵人，不讓他們增援東北。”（26）十月三十一日，當東北野戰軍即將攻佔瀋陽、營口時，毛澤東部署東北主力先抽兩個縱隊即行南下，其他部隊準備在下一步協同華北力量殲滅傅作義主力，奪取平津等地，使政治協商會議能於明年夏天在北平開會。同一天，新華社發表他所寫的評論《國民黨軍隊北線總崩潰在即》。

蔣介石和傅作義在這種局勢下雖已惶惶不可終日，但仍以為：在遼瀋戰役這樣的大仗剛結束後，東北野戰軍一定需要有一段時間休整，不可能立即入關，華北的生存還不會馬上受到威脅。由於徐蚌會戰已有一觸即發之勢，急需要投入更多兵力，長江防線也須加強兵力，蔣介石著設想要傅作義率部南撤，並委傅為“東南軍政長官”。但他的主意並沒有打定，仍在猶豫之中，考慮到根據地原在綏遠的傅作義可能不願南下，所以又想仍以傅部守平津，阻擋和牽制東北、華北人民解放軍的南下，以利爭取時間加強江防。傅作義的考慮是：綏遠是他的“老家”，但他統率下的蔣系部隊帶不去；而且綏遠經濟落後，不利於擴充實力和長期堅守；暫守平津，有利於擴充實力；如果南下，不但自己的嫡系部隊很難帶往江南，而且在南下後可能被蔣介石吞併。他有意把蔣系部隊擺在北寧線，把傅系部隊擺在平綏線，一旦東北解放軍入關，蔣系部隊首當其衝，而傅系部隊在不利情況下可以西撤綏遠。這樣，蔣、傅各有各的打算，不易取得一致，一時仍採取暫守平津、控制海口、擴充實力、以觀時局變化的決策。

十一月九日，毛澤東簽發了由周恩來起草的一份電報中指出：在人民解放軍勝利影響下，傅作義部正徘徊於平、張、津、保之間，“對堅守平、津或西退綏、包，似尚未下最後決心”；並提出抑留傅部在平、張、津、保地區，“以待我東北主力入關，協同華北力量，徹底殲滅該敵”。（27）十五日，東北野戰軍總部致電軍委，建議華北人民解放軍除以一部監視太原外，“集中力量迅速包圍保定或張家口”，切斷它同北平的聯絡，以拖住敵人。“等到東北部隊南下後，再同時合力發動攻勢，殲滅全部敵人。”（28）毛澤東在第二天覆電說：“你們提出的問題，我們曾經考慮過，認為如以楊羅耿位於綏東與楊成武集結一起，可以阻止傅作義部向綏遠撤退，但不能阻止傅部及中央軍向海上撤退，包圍張家口世不能達此目的。”接著，他提出一個獨到的設想：“你們主力早日入關，包圍津、沽、唐山，在包圍姿態下進行休整，則敵無從海上逃跑。”但他仍以商量的口氣寫道：“請你們考慮你們究以早日入關為好，還是在東北完成休整計劃然後入關為好，並以結果電告為盼。”（29）

戰場的局勢發展得很快。就在中央軍委發出上述這份電報的十一月十六日，華東野戰軍對黃百韜兵團發起了總攻，中原野戰軍也攻克宿縣，對徐州地區形成合圍。十七日，毛澤東和周恩來商議後，由周恩來為中央軍委起草致林、羅、劉的電報，指出在南線戰局急劇變化的情況下，蔣介石必將考慮長江防線問題，目前他“所能調動的兵力，只有華北、西北兩集團，首先必是華北”，因為西北胡宗南集團還負有掩護四川和西南的任務。毛澤東在這裡添寫道：雖然蔣介石不調動平津一帶兵力這一種可能性也是有的，“但是我們的計劃應當放在他可能調動一點上。”電報接著說：“從全域性看來，抑留蔣系二十四個師及傅系步騎十六個師於華北來消滅，一則便利東北野戰軍入關作戰，二則將加速蔣匪統