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９２３　年，

即使不是更晚，許多輿論的領導者，在嘆惜政治家的不和與腐敗時，還吐露

出對憲法秩序最終成功的希望。每個大軍閥都在國會、內閣或政治報刊中扶

持派系的盟友或追隨者，可能的話，還要發展與總理和總統的良好關係。目

標通常是取得正式的委任（如一省省長），以使自己對地方的統治合法化。

北京地位重要的第二個原因是外國的承認。儘管有各種分裂的表現，外

國列強堅持認為只有一箇中國，而且首都是北京——直到　１９２８　年。列強一般

都堅持透過中央政府的外交部正式交涉問題，即使這個問題完全屬於區域性範

圍。鐵路及條約口岸機構許多肥缺的委派，即使地處軍閥控制區域，也需要

北京的認可，因為它常涉及外國的利益。最後，外國使館的存在對這座城市

提供了某種實際保護：１９０１　年的《辛丑條約》實際上規定，軍閥對北京的侵

犯或對北京—天津鐵路的佔領可能引起外國軍事幹涉，儘管在這一時期未行

使這一特權。

北京影響力的第三個根源是財政上的。在北京的財政中，稅收只起很小

的作用。匯款甚至在袁世凱去世前就已開始減少，以後更縮減到微不足道的

水平。外國的承認對財政有較大影響：借款的能力。中國政府以自然資源為

抵押從國外借款，如　１９１７—１９１８　年　１．４　億日元的“西原借款”。政府也在國

內借款——從　１９１３　年到　１９２６　年發行　２７　種債券，籌款　６．３１　億——部分借款

以鹽稅和關稅為擔保，這些稅的徵收由於有列強參加，從而避免了軍閥的幹

預（列強對徵收關稅的參與比對鹽稅更全面）。除了主要的外國貸款和發行

的國內債券以外，還有國庫券（長期、短期）、銀行貸款、幾個特殊的部承

擔的擔保款、拖欠的工資及其他債務，其總額從未計算過。籌款變得越來越

難，沒有大筆外國貸款和以關稅和鹽稅作擔保發行某些國內債券（總是抱有

希望，雖然通常是失望的），政府是否能在國內借到一小筆錢，是令人懷疑

的。

借來的錢用於政治活動（付給議員和新聞工作者酬金），以及與北京統

治者結盟的軍閥軍隊。與此同時，政府部門急需資金。工資拖欠不發；教師、

警察和官吏罷工，示威，為了生存而受賄和從事第二職業。在這種形勢下，

完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有跡象表明，在這段

時期的大部分時間裡，一些部的工作相當有成效。

在教育部的集中領導下，初級、中等、高等教育的水平有了提高，入學

人數也增加了。①司法部之下的法院系統一直不完善，並且未充分發揮作用，

但享有正直的聲譽，在法典編纂和監獄管理方面也取得了進展。內務部領導

下的北京新式警察保持了極高的專業水準，以致北京在　１９２８　年曾被描述為

“世界上治安最好的城市之一”。②儘管軍閥企圖干預，交通部的鐵路、電報

和郵政業務仍能贏利，且相當可靠。我們需要透過這些表面現象對官僚政治

進行仔細的研究，以便看清在這樣一種充滿敵意的政治環境中，官僚機構的

固有傳統和西方的技術與專業標準的結合是如何倖存下來的。

北京各部中最有效的——又是遭到同代人和後代人最猛烈抨擊的——也

許是外交部。在一個軍事上、經濟上都無力保護自己的國家裡，部裡的世界

性的外交家——像顧維鈞和顏惠慶這樣的人——為國家的利益頑強地推行收

復權利的工作。中國　１９１７　年對德國及奧匈帝國宣戰，從而廢除了它們的治外

① 伍德海編：《中華年鑑，1926—1928　年》，第　407—410　頁；關於司法部，見第　753—768　頁；關於交通

部，見第　269—385　頁。

② 《紐約時報》，1928　年　12　月　30　日，引自戴維？斯特蘭德：《20　世紀　20　年代的北京：政治秩序與公眾