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而致槨，宮觀百官奇器珍怪徙藏滿之，令匠作機弩矢，有所穿近著輒射之。以水銀為百川江河大海，機相灌輸。上具天文，下具地理。以人魚為燭，度不滅之者久。”從這段話中我們可以看出，為了修建自己的陵墓，秦始皇竟然徵發了70多萬刑徒。如此龐大的工程，究竟是誰負責的呢？

眾所周知，古代修建王陵是重大盛典，所以工程大都是由相邦主持的。如1978年河北中山王墓出土的銅版兆域圖銘文說，國君命相邦“為兆乏（法）”，即指明瞭由相邦主持陵墓工程的事實。根據這一史實這推斷，秦始皇陵工程的督建者應是當時的相邦。然而秦始皇陵的工程十分巨大，因此其修建可分為幾個時期，據史記載，在不同的修建時期，主持人也不同。

第一時期：從選擇陵址到秦王政九年（公元前247年…前238年）。這段時間應是由相邦呂不韋具體負責的。呂不韋是秦始皇時代第一位相邦，秦始皇繼承王位時只有13歲，所以當時的呂不韋已成為秦國的實際執政者。雖然他名義上是相邦，但是權力已達極點。秦始皇陵從陵園位置的選點到陵園的整體規劃，從調配人力、物力到陵園的施工，作為陵園工程的第一位主持者呂不韋無疑起了關鍵作用。

第二時期：從呂不韋被罷官直到秦始皇統一中國（公元前237年…前221年）。這段時間，秦始皇陵墓工程由誰來負責歷史上並沒有確切記載，但是根據《史記·秦始皇本紀》中的一段記載，我們還是有跡可尋的：秦始皇九年，長信侯作亂，秦始皇“令相國昌平君、昌文君發卒攻”。由此我們不難看出，呂不韋被秦始皇罷黜相位之後，秦國相邦為昌平君。但是在昌平君之後，秦國仍有隗林等其它幾位相邦，因此，我們可以認為，那時的秦陵工程，應該是由這幾位來負責的。

第三時期：秦始皇統一中國後至二世繼位（公元前221年—前210年）。李斯是繼隗林之後升任丞相的，那時陵園工程正處於大規模營造時期。《漢舊儀》說秦始皇“使丞相李斯將天下刑人隸徒七十二萬人作陵。”說明李斯是修建陵墓的主要主持人。全國統一之後，李斯以廷尉的身份參與了秦始皇建立和鞏固封建帝國的一系列重大決策，因此由他繼隗林來主持秦陵的修建是極有可能的。

第四時期：二世繼位至工程停工（公元前210年…前208年）。秦始皇死後，秦始皇陵工程並沒有徹底完工。此時，秦二世胡亥繼位，由於他的懦弱無能，秦國內政混亂，丞相李斯被趙高迫害致死。毫無疑問，修陵工程也應換人負責。這一點歷史上仍無確切記載。但《史記》曾記載了這樣一件事：陳勝起義軍進兵至戲水，少府章邯就向秦二世皇帝奏說：“強盜已經很近了，他們的勢力又很強大，向附近的郡縣請求增援已經來不及，但是給始皇帝修陵墓的人很多，請您現在下令特赦他們，我將他們編成軍隊抵抗強盜。”據此可以推測，章邯此時應是陵園事務的負責者，二世批准他的奏請，修陵刑徒被赦編為軍隊，由章邯率領去和起義軍作戰，直至秦朝滅亡，秦始皇陵園的工程也就結束了。

秦始皇陵凝聚著千千萬萬勞動人民的汗水。在當時科學技術落後、交通運輸不便的情況下，材料要從四川、湖北等地運來。驪山的河渠本來是由南向北流，為防止河水衝擊，保障陵墓的安全，需大量的人工改變河道，使其由東向西流。同時驪山系土山，石料缺乏，大量石料需從渭北諸山採運，這些全靠人力搬移，艱難程度可想而知。據《史記》記載，陵內地宮設定有百官座次的殿堂；藏滿了各種奇珍異寶；用水銀製作了江河湖海以象徵大地；用珍珠寶石製作了日月星辰以象徵天體。而且，這座埋藏著無數珍奇動物及物品的地宮中，還有用人魚膏（據說是東海中一種形似人的四腳魚）做成的蠟燭永不熄滅地燃燒著，使地宮常年形同白晝。為了防止盜墓賊進入，工匠在地宮內製作了神奇的機關暗弩，當盜墓賊一旦接近墓門，便暗箭齊發，將之射殺於墓外。入葬時，甚至處死宮人，活埋工匠以保密，殺害施工人員和葬事勞務人員數以萬計。