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上書設點應有御史監收，使其直達皇上。其三，設立制度局於內廷，選天下通才數十人，開通輪值方式，皇上每日親臨商榷。

論說三權分立的重要內涵，議政、行政、司法。而清廷只有臣子上朝跪對，哪能商量什麼問題。現在都說新政，但是由總理各國事務衙門（總署）集中，總署僅管理外交，卻又管商務等，事權不明，人員多老邁者、兼差者，他們能辦成什麼事！所以制度局之設立，使之為變法之焦點，乃為重中之重。

對於現有的守舊勢力，在行政系統的僚屬，怎麼辦呢？他說，驟然去之，也是不對的，也難以進行，所以在制度局之下，設立十二局分領其事，是為：

法律局，度支局，學校局，農局，工局，商局，鐵路局，郵政局，礦務局，郵匯局，陸軍局，海軍局。

《上清帝第二書》，即“公車上書”，提出四項變通辦法：一、下詔鼓天下之氣；二、遷都定天下之本；三、練兵強天下之勢；四、變法成天下之治。康有為以為前三項還只是權宜之策，第四項乃鞏固國本以自強的根本大計。

不過直到第六書，他都只是強調立法機構（第六書中表述為議政機構），行政、司法卻與泰西相去懸絕。蓋西式行政系統主官，皆由民選，再由主官組閣，而康有為的上書中，則以舊式司法、行政系統來和新式立法機構生硬嫁接，其能生出何種怪胎，將不得而知也。他雖知三權分立之概要，卻以立法僅為議事。他說行政系統猶如手足，不能倒過來替皇上（頭腦）參謀。這樣看來制度局更傾向於一個幕僚機構，還不是根本意義上的立法機構，由此也可見此老於西法尚未透徹到舍筏登岸的地步。當然了，假如變法得以實行，也不妨步步為營，但是在發源的理論源頭沒有到位，總之還是有些可疑。

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人際關係的優勢與劣勢

戊戌變法兩年前，即1896年春，李鴻章帶著于式枚、羅豐祿等十餘人赴俄國，在莫斯科簽訂密約。夏季，轉赴德國，覲見德皇威廉二世。然後再轉往巴黎、倫敦。八月底，至紐約，見美國總統克利夫蘭。秋深時方自美返天津。

也就在李鴻章轉往德國之際，第二期對日賠款在倫敦、柏林交付。

在清廷，張蔭桓代李鴻章為全權大臣，與日本交涉。楊崇伊奏，彈劾翰林文廷式，以其“遇事生風，語多狂悖”，永不敘用。

文廷式與張謇，都是翁同龢的學生，也是主戰派的生力軍。文氏奏參李鴻章挾裹洋人自重，為慈禧及李鴻章所痛恨。其後，文廷式即被驅逐回籍。

李鴻章欲保其榮華地位、身家性命，一意為惡，打擊民間變法，打擊變法之同僚。因能言、敢言之士威脅到他的地位，如此一來，遇強敵只有拿國家利益交換了。

當李鴻章回國時節，孫中山先生卻在倫敦蒙難。先是清廷命駐美使臣楊儒追緝孫中山，先生10月初自美抵倫敦，被誘禁於中國駐英使館。

康有為《孔子改制考》在日本出版，譚嗣同《仁學》完稿，嚴復《天演論》譯文脫稿，孫先生實踐革命，文廷式、康有為卻與強學會有關，李鴻章對之都是一樣的打擊。

此前，1895年7月，康有為發起，帝黨中堅人物文廷式出面，組織強學會。這是政治性極強的學術團體，陳熾、沈曾植、文廷式為中堅人物，袁世凱在這時和康有為接觸，因而他也參加進去。

該會組織發展很快，聲威廣播。

翁同龢對之極為注意，慨允撥發經費。王文韶、孫家鼐、張之洞、劉坤一均或捐助資金，或撥給會址，以作政治投資。英美公使表示要捐助儀器圖書，李提摩太親來聯絡，但李鴻章和大學士徐桐的人馬也有打進學會，傳情報，搞破壞，如張孝謙、史褚成等人。

夏天，康有為到上海、南京，組強學會上海分會，但張之洞這時作為兩江總督，要求康有為放棄孔子改制的變法學說。康有為拒絕了。秋初，章太炎、陳三立、岑春煊、張謇都加入成為會員。

類似的組織在全國出現。

秋天的時候，李鴻章的黨羽楊崇伊奏劾強學會植黨營私，要求禁止，遂被下令封禁。文廷式旋被革職。

其後，康有為回到廣州的萬木草堂，當時孫中山在附近開業行醫。康有為常到這座樓購買各種西方書籍，孫中山發現這個傾向，就想把他爭取過來，託人說項，希望能做一次會談，但是康有為要求孫中山遞交一份門生帖子，拜他為師，孫中山覺得這非常可笑，於是會談流產。

1897年，康有為四十歲了，他轉