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將它們的溫室氣體排放減少到協議規定的具體水平。31在它們的承諾期，亦即2008—2012年間，溫室氣體排放總體上會在1990年的水平上減少至少5％。議定書在附錄Ⅱ中列出的發展中國家不受排放目標的限制，但是要承諾提高對氣候義務的認識。32

《京都議定書》是應對氣候變化的國際行動中非常重要的一步，但是近年來，針對其缺陷的辯論常常使人們忽略了一個更為重要的問題，即在第一個承諾期於2012年結束後，如何向前推進。問題的關鍵不是要在《京都議定書》的支持者和批判者之間分出一個勝負來，而是要從它的經驗中汲取經驗教訓，為未來的氣候政策製造更有效的工具。《京都議定書》因為兩個因素而受到極大限制：一是一些排放大國沒有批准這個協議，二是簽署了協議的發達國家和發展中國家之間關係緊張。因為這些因素，《京都議定書》沒能限制5個最大溫室氣體排放國中4個國家的排放。印度和中國沒有量化目標，因為在議定書中它們是被當作“發展中國家”來對待的。由於蘇聯工業經濟崩潰，俄羅斯的目標超過了實際排放，所以俄羅斯不會限制溫室氣體排放。33而美國根本就沒有批准這個議定書。（截至2000年，澳大利亞是世界上第五大排放國，34直到2007年12月，新總理陸克文就職後澳大利亞才批准了《京都議定書》。）35因為缺乏主要國家的支援，而這些國家對於問題的解決又是最重要的，所以《京都議定書》沒能減緩氣候變化，也沒能解決氣候變化帶來的災難性後果。

建立一個新的氣候變化國際框架，過程是複雜的。在官方層面，《氣候變化框架公約》協調著這一程序。既定目標是，在2009年12月計劃於哥本哈根召開的《氣候變化框架公約》締約方會議上達成協議，建立一個國際框架。然而，達成協議是很複雜的問題，首先是內容複雜（各方差異太大），其次是過程複雜。除了《氣候變化框架公約》以外，八國集團和G…8＋5（八國集團加上中國、印度、南非、巴西和墨西哥）已經進行了相關談判，布什政府召開的“主要經濟體會議”也就此進行了談判。儘管主要經濟體會議程序的前提假定是合理的，即主要的碳製造者必須達成一致，形成一份全球協議，但是該會議與其他氣候變化論壇並行，反而模糊了達成相關共識的領導權和程序，導致主要經濟體會議程序被視為（尤其是被新興經濟體和發展中經濟體視為）《氣候變化框架公約》的競爭者，而不是有助於形成共識的工具。

多邊實踐經驗

新的氣候機制面臨的首要政治挑戰就是歷史延續下來的不平等狀態。工業化國家造成了全球變暖和溫室氣體聚集，而新興經濟體和發展中國家卻被要求參與合作、解決問題。發展中國家認為它們不應該為非自身造成的問題承擔責任，這是有道理的。但是，沒有它們的參與，危機就不能得到解決。即便所有高收入國家明天就實現零排放，新興經濟體和發展中國家不斷增加的排放還是會將它們送上氣候災難的軌道，使它們所期望的經濟增長和穩定受到威脅。36即便只有中國和印度這兩個國家繼續保持增長，並在2050年接近美國的人均碳排放水平，它們的碳排放也將會接近全球“可容許”濃度的四倍。37沒有新興經濟體的參與，防止氣候變化產生最壞影響的國際行動就不會獲得成功。

抑制氣候變化（7）

不平等與相互依賴的共同作用使得各國在氣候變化政策上形成了5個集團，代表負責任主權的新框架必須從這個集團結構中產生。第一集團主要在歐洲，再加上熱情略低一點的日本，它們主張透過一個國際條約，建立共同的且有約束力的全球排放標準。第二個集團是布什政府領導下的美國推動形成的，主張在國際層面上根據協議建立一個長遠排放目標，在國家層面上由各國作出中期承諾，只有在國家層面上的承諾才具有約束力。

第三個集團由中國和印度領導的新興市場經濟體組成，它們不贊成具有約束性的國際目標。新興經濟體強調保持經濟持續增長，它們的訴求主要集中在技術推廣和為清潔技術融資等問題上。第四個集團是發展中國家，它們排放的溫室氣體最少，但卻要承受洪災、沙漠化和其他災難性後果。毫無疑問，它們的要求主要是融資，以使之能夠適應氣候變化的影響。新興經濟體和發展中國家中存在著一個子集團，這個子集團的國家因為濫砍濫伐而排放的溫室氣體，佔到了全球總排放的20％。國際談判還沒有找到有效的激勵機制和架構，可以使這些國家的政府和人民能夠從保林而不是毀林中獲得更多的收益。