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而又沒有政府參與其中，為這些組織注入權力，這是非常愚蠢的。在艾奇遜看來，這恰是一劑會導致不穩定的處方。喬治·凱南（George　Kennan）則預見到一個巨大挑戰，這個挑戰至今仍有影響：

國際政治生活是有機的，而不是機械的，其本質是變化的。規範國際生活並能夠在長時間裡發揮效應的體系，只能是那些具有足夠靈活性、能夠隨著相關國家利益和權力的不斷變化而進行自我調節的

體系。3

在一個權力分散、需要國際制度以加強合作應對跨國威脅的時代，他們預言式的告誡顯得更加正確。

運用他們的遠見卓識，考察冷戰後的制度創新與改革，我們得出了關於設計有效制度應對當前挑戰的九條經驗：

第一，美國的贊同是成功的必要條件。儘管美國不能規定製度創新或改革的程序，但是它可以阻斷幾乎任何事情，美國的地位因此是至關重要的。有的時候，其他力量也可以領導，就像澳大利亞在制定《化學武器公約》（Chemical　Weapons　Convention）以及英國在應對人道主義危機問題上所發揮的作用那樣。但是，至少美國必須支援這樣的行動，在關乎美國核心利益的領域，美國也必須展示其領導能力，儘管有的時候這種領導可以在幕後進行。

第二，主要大國之間的基本一致也是成功的必要條件之一。在制度創新上，最近的一次慘敗是2006年建立的聯合國*理事會，它取代了聯合國*委員會。美國、歐盟、俄羅斯和中國在擬議中的新理事會的構成及其活動上，產生了很大分歧。各方對最後的妥協方案都不滿意，其能否推進*也值得懷疑。這個經歷清醒地提示人們，在大國沒有就目標與行動達成一致的情況下，新的國際制度難以奏效。

然而，下面的例子從另外一個方面補充並修正了上述結論，這一點對於未來的制度創新非常關鍵。並不是說只有所有大國完全一致的時候，創新才能出現。例如，聯合國維和行動的規模和範圍不斷擴大，中國一開始並不願意在“保護平民”或“保護責任”的授權下，支援在內戰的國家部署維和部隊。然而，在謹慎、耐心和持續的努力之下，中國默許、支援、並最終參與了聯合國在保護授權下的維和行動。4

第三，大國一致是必要條件，但並不是充分條件。爭取所有大國一致與獲取廣泛的支援和合法性並非一回事，後者是確立新的合作安排所必需的。要想在全球範圍內取得成功，通常需要兩種程序。第一種為多次互動性程序，這一程序是規模較小範圍內主要大國團體之間的互動，目的是使主要大國能夠就基本解決方案達成原則上的一致；第二種是規模較大範圍內的開放性互動程序，目的是形成更廣泛的共識，從而帶來合法性。通常這兩類談判是相互關聯的，就像美中之間附加談判使得世界衛生大會在2005年透過了強有力的新的《國際衛生條例》。另外，一個最近的例子（我們將在本書第四章討論）是討論氣候變化的主要經濟體會議（Major　Economics　Meeting）和更廣泛的聯合國程序之間的張力。主要經濟體會議被看成是與聯合國程序的競爭這樣一種看法，破壞了其可能發展成為一個有效集團的前景。

權力與制度：為負責任主權建立有效的國際構架（3）

像聯合國大會這樣的開放性多邊機構可以有助於推進這個程序，但它卻不是一個設計新制度的有利場所。試圖在擁有192個國家的機構裡進行談判，往好處說會使程序複雜化，往壞裡說可能無法達成共識。這樣的機構從結構上就偏愛包容性而不是效率，因而它們更適合於談判國家行為的新標準，而不是設計有效的制度。一致表決基礎上的制度安排，甚至可以使次要行為體在制度設計上發揮超出其自身分量的影響力，這樣的結果自然是有利有弊。當然，也不應過分強調這一點：在聯合國大會和具有同樣普遍性或接近普遍性的組織中，管理得當的談判也會產生好的結果。例如，在2005年聯合國大會上形成的《制止核恐怖主義行為國際公約》。如果大國之間能達成廣泛的一致，它們通常能夠從開放性機構的廣泛成員那裡獲得贊同。

第四，制度或安排需要與大國之間權力平衡的變化相適應，但應以一種可以容納未來變化以達致平衡的方式進行，應以一種即使在某些主導力量不贊成的情況下也能允許採取行動的方式進行。需要調整決策程序以適應變化的權力關係，在這方面的失敗，已經開始削弱現行制度的生命力和合法性。在聯合國安理會、八國集團，以及國際