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年初，維新派就給光緒遞了不少關於開制度局的摺子，光緒一直沒下定決心。
慶親王奕劻悄悄地將康有為關於立制度局的摺子告訴給慈禧，慈禧對制度局的態度十分明確：〃既不可行之事〃，還令大臣放開膽子予以駁斥。奕劻得令後，便在交給光緒的復折裡大談制度局之非，什麼祖宗官制已然完備，軍機處、內閣、六部九卿總理衙門都運轉甚佳，根本無須另立新局，免得徒增滋擾。除了奕劻外，軍機處也對制度局非議甚多。軍機大臣裡李鴻藻的兒子李符認為，開制度局，就是要廢軍機處，他寧可忤逆聖旨，也要阻止制度局開設。不久，軍機大臣禮親王世鐸又和奕劻一起，提出了一個變通之策，建議光緒將康有為的〃選天下通才置於制度局〃改為〃選翰詹科道十二人，輪日召見，備顧問〃。 翰詹是官名，位居大理寺卿之下，科道是都察院的衙門，和六部相對。若光緒採納了這一建議，就意味著，不能將民間的維新派名士引入宮中，只能在舊有大臣中選去變法顧問。而舊有大臣裡，保守派又明顯佔了上風。
光緒不只想開制度局，還想立議院，大臣孫家鼐提醒他〃君權從此替矣〃，光緒則答：〃變法是為了救民，如果能救民，君權之替不替有什麼關係？〃
光緒有心大展宏圖，只是這大展宏圖的每一步都走得磕磕絆絆。
光緒、康有為都難以駁斥世鐸等人的〃變通之策〃，
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