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？倘有如漢、唐、宋、明一二千里之水旱，皇上即不惜數百萬帑金以賑之，而水路不通之地雖有米糧，將如何轉運，況鄰省亦無積穀乎？……

臣願我皇上，熟計審處，斷自聖心，勿以浮言而阻實政也。＇5＇

方苞的上述想法，可以說具有相當的代表性，也很能動人聽聞，對於皇上堅定增強倉儲的決心乃至糧政上的巨大改變，可能起過重大的作用。

乾隆以前，清代倉儲存在許多不盡人意之處。清代初年，政府即使有心也無力於增加倉儲。康熙朝平定三藩之後，屢次勸捐倉谷，但屢積屢散，實儲多不足恃，有事多靠中央儲備。雍正間尤賴省際調撥，而輔以民間商業流通。其時國家倉儲雖有定額，實儲遠為不足。故曰：“康熙間倉儲，有銀無米；雍正年間，雖經整飭，亦未詳備”。＇6＇因此不管方苞所奏是否動聽，當時倉儲的實際情況和糧政本身的重要性質，確實為今上提供了一個選擇的可能和施展抱負的宏大舞臺。

乾隆二年五月，上宗諭：“養民之政多端，而莫先於儲備”；“今天下土地不為不廣，民人不為不眾，以今之民耕今之地”，理應“儲蓄有備，水旱無虞”；而“我國家休養生息，民物滋繁，宜其戶慶盈寧，蓄積饒裕，乃猶時虞匱乏之虞，其咎安在？”＇7＇表示在糧政方面將有一番大的作為。

清代政府手中的糧食，分為中央和地方儲備兩種。清初以來因財稅支給制度的某些變更，本色稅糧已遠較明末為少，＇8＇其構成以漕糧為主，起運貯存京師。這四百餘萬石稅糧，在滿足宮廷、政府機構和軍隊使用之外，常有剩餘，可以撥濟受災地區（即所謂“截漕”）。但就用途之專、數量之大而言，分佈於各地的倉儲則顯得更為重要。其中包括常平倉（設於省、府、州、縣城市），社倉（設於鄉村），義倉（設於市鎮），以及旗倉（設東北），營倉（設近邊），鹽義倉（設瀕海）等。其中最重要的當屬專為賑恤和平抑糧價而設的常平倉，按規定於春夏出借（有息），或平價出糶，秋冬糴還；凶歲則給散貧戶。其來源則主要動用正項採買及捐輸（如捐監或按田糧分捐）等。

採買涉及政府財政，給地方政府的日常行政帶來很大麻煩，如用何種價格買補，買價能否超過（平糶）賣價；在糧食的保管方面，則有虧損、挪移、賠補等等問題。所以當日的問題，乃一在於“買”，一在於“存”。為避開這些矛盾，最好的一個辦法，可能就是捐監了。

繼各地採買開始之後，乾隆三年正月諭令開捐，於本省交納本色。＇9＇計劃除各省額設常平倉谷二千八百餘萬，應予買足之外，增定捐監谷三千二百萬石。＇10＇以使常平倉谷總數達到六千萬石之多。

過去學界不免想當然的以為，皇帝是一個“熱血青年”，並不瞭解底下的實際情況，最新利用檔案資料的研究表明，不同級別的官員透過不同手段向他反映了許多真實情況（無論是在倉糧的使用上，還是在其儲存上），他對底情是相當瞭解的，只不過為了實現自己的理想目標，“知其不可而為之”罷了。而且，正如他所說的：有治人無治法，惟在卿等大吏與司道府縣各員，竭力奉行，因時制宜。＇11＇舍盡力而為之外，並無其他更好的方法。在昔日倉糧較少的情況下，這可能不難應付，在倉儲大幅度增加的情況下，事情就不會這麼簡單了。也許正是由於這樣的原因，註定了日後糧政努力的最終失敗。＇12＇

隨後發現，捐監的成績並不理想，實際上大量的倉糧還是採買來的。政府採買遇到的最大難題，正是糧食交易的定價問題。清代實行輕賦與永不加賦的原則，因而預算是固定的，在總收入固定的同時，各類開支專案及款數一經確定，也歷數百年不再變動，而不復能隨物價的變動而加以增減。但糧價卻不能使之不變，特別是經過雍正年間的相對平穩之後，乾隆年間，出現了長時間的“（微）通貨膨脹”。此外，“官谷”與“市谷”相較，必須幹園潔淨、鬥斛較滿，也對價格不無影響。因此派購、勒買，弊端百出，成為倉糧買補中的常見問題，官府購買幾乎成了低價強購。

倉谷糶價不敷糴買、以致賠累，是倉糧買補的最大障礙之一，針對這些現象，乾隆元年，飭督撫籌劃糴糶便民之策，禁止派買。＇13＇二年命籌常平倉出糶買補之法，不許短髮價值。＇14＇並決定買補若遇價貴，“準動存公銀兩”，照依時價，“據實報銷”；＇15＇改變州縣“俱於本地採辦”的“向例”，為向鄰封價賤處購買；＇16＇倉糧運腳，亦準報銷。＇17＇但都不像表面看來那樣容易解決。

為加強