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（部長級）。他是楚國上蔡人，曾師從荀子學“帝王之術”。學成之後，敏銳地意識到六國皆不足恃，便棄楚投秦，因投靠呂不韋而成為秦王的座上客，算是客卿。而且，正因為是客卿，還差一點被驅逐。李斯以如此身份，若非深謀遠慮，決不會堅持不同政見，與秦國的同僚們唱對臺戲。李斯說，當年周王所封子弟、同姓甚多，原以為可以和衷共濟，同心同德，輔佐周室的。然而怎麼樣呢？他們自己倒先打起來了，而且打得不可開交，結下深仇大恨（相攻擊如仇讎），周天子並不能制止。現在天下歸於一統，海內皆為郡縣，豈能重蹈覆轍？不如以重賞代分封，來犒勞諸子功臣。

對此，秦始皇表示同意。秦始皇說，天下之所以苦於戰爭，就因為有諸侯（天下共苦戰鬥不休，以有侯王）。如果現在又恢復諸侯制度，豈非重新制造戰爭（是樹兵也）！於是採納李斯建議，分天下為三十六郡，以後又增至四十二郡。郡下又設了縣，並按照全國統一的制度和標準進行司法和徵收賦稅。這就是“郡縣制”。

秦始皇的這一決策意義深遠。從此，“封建制”退出歷史，“郡縣制”登上舞臺。它的特點，是“天下一統，四海一家，中央集權，分級管理”，上面有中央政府，下面有各級政權。這種國家制度，一直延續至今。這就是秦始皇的歷史貢獻，所以說“百代都行秦政治”。然而，秦始皇雖然斬斷了爭論，問題卻沒有真正得到解決，新興的帝國制度仍然面臨嚴峻的考驗。畢竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，舊制度的復辟則往往在所難免。何況西周創立的封建制，也並非當真就一無是處。它也有它的道理。實際上就連一些有頭腦的人，也認為秦王朝二世而亡的原因之一，是未能“裂地分民以封功臣之後，建國立君以禮天下”。這話是賈誼說的，而司馬遷以為然。《史記·秦始皇本紀》在引述《過秦論》時，就說“善哉乎賈生推言之也”。我們知道，賈誼和司馬遷都是漢人。此二人在世時，郡縣制幾乎已成定論，他們還這麼說。不難想象，秦末漢初之際恢復封建制的呼聲有多高。

事實上，大秦王朝剛剛滅亡，封建制就在項羽手中復辟。項羽定都彭城之後，一口氣封了十八個諸侯王（其中就有後來滅了他自己的漢王劉邦），天下從此戰鬥不休，憂慮重開戰端的李斯不幸而言中。西漢初年，劉邦迫於習慣的壓力，不得不調和折衷，在天子直轄的“畿輔”設郡縣，畿輔之外封王侯，這就是郡縣與封國並行的“郡國制”。顯然，這是新舊兩種制度討價還價和政治妥協的結果。

這種不倫不類的制度給西漢統治集團帶來了不小的麻煩，不是異姓王造反，就是同姓王叛亂。柳宗元在他的《封建論》中列舉了這些事實：公元前201年，韓王信反。漢高祖前往平叛，被困七天。這就是“困平城”。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中，一命嗚呼。這是“病流矢”。此後，惠帝劉盈，文帝劉恆，景帝劉啟，居然“陵遲不救者三代”。朝廷不得不殫精竭慮，軟硬兼施，又是“削藩”（削減藩國支郡），又是“推恩”（分封藩王子弟），直到漢武帝元封五年（公元前106年），才算解除了帝國的心腹之患。柳宗元認為，這就是封建制的弊病。

二　制度之爭（3）

相反，中央集權的郡縣制卻很快就體現出它的優越性。柳宗元說，秦末天下大亂，有叛逆的民眾，沒有叛逆的官員（有叛人而無叛吏）。漢初天下大亂，有叛逆的封國，沒有叛逆的郡縣（有叛國而無叛郡）。中唐天下大亂，有叛逆的將領，沒有叛逆的州府（有叛將而無叛州）。柳宗元認為，這就是郡縣制的好處。因此，封建制不可恢復，郡縣制不可廢除──“州縣之設，固不可革也”（《封建論》）。

始皇和李斯的立論，主要著眼點於當時的政治需要（休兵）；柳宗元的立論，則主要著眼點於政權的鞏固和社會的安定。然而郡縣制的意義卻遠不止於此。西漢武帝之後，各封國名存實亡，郡縣與封國並存的“郡國制”退出歷史舞臺，以州領郡、以郡領縣的“三級地方制度”開始浮出水面（漢初只有郡縣二級，州也有一個由武帝所設之監察區變成行政區的過程，此處不細論）。州有刺史（後為州牧），郡有郡守，縣有縣令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的諸侯。皇帝冊封的藩王，不再有獨立主權。此後，這一制度一直為歷朝歷代所採用。粗略地說，唐，是道、府、縣三級；宋，是路、府、縣三級；元明清，是省、府、縣三級（中國古代地方行政建制多變，郡取消，州降格，層次也未必就是三級，此處也不細論）。郡縣制，貫穿