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愛出風頭”的人。

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民主與效率

集權制度的擁護者比較常見的一個論點是：權力集中可以提高效率，“集中力量辦大事”，沒

有那麼多嘰嘰喳喳的辯論和不同團體之間的牽制。這個觀點不無道理，最直觀的例子莫過於

中國大躍進期間的“大鍊鋼鐵”，短短几個月，上億人給動員起來轟轟烈烈地鍊鋼。那個“效

率”，令人瞠目結舌。

然而，長遠來看，集權制度真的促進效率嗎？“高效”的鍊鋼運動生產出無數廢銅爛鐵導致資

源的低效利用。“高效”的人民公社化運動帶來的是

20年低效的農業生產。如果我們把非理

性決策所帶來的人力財力和資源浪費、機會成本、民眾和政府之間的信任損失計算進來，集

權制度還真的是最有效率的制度嗎？當然並不是所有的當權者都是非理性的，也並不是所有

的民眾都是理性的，但是，民主的意義恰恰在於：透過不同團體間的觀念碰撞，使理性有更

多的機會發出聲音。

最近廈門

PX化工專案引發抗議、神華集團煤變油專案將要停工這兩個新聞，都再次說明了

決策的“高效”未必是社會的福祉。不民主、不理性的“高效”決策，不過是透過把問題置後或

者外部化來掩蓋其社會成本而已，而社會成本在那裡，“遲早都是要還的”。廈門政府未經與

民眾充分討論就引進了環境風險較高的

PX專案，導致廈門人風起雲湧的抗議，致使廈門政

府不得不同意緩建該專案；而神華集團的煤變油專案，在投了

100多億之後，政府突然“頓

悟”該專案耗水量太大，使許多人不禁感到奇怪，鄂爾多斯地區又不是今年才開始缺水，為

什麼在

100多億砸進去之後才想到這個問題？

其實，公民參與決策過程並不見得會降低“效率”。它可能會降低“政策制定”的效率，但是它

往往會因為切合民意而提高“政策執行”的效率，而且它可以透過提高決策的合理性來提高資

源利用的效率。一個聰明的政府，應當歡迎民意。

歡迎民意的方法之一，就是就公共事務舉行公眾聽證會。不是花瓶式的聽證會，而是要透過

辯論去粗取精地提煉民意。在這一點上，美國的經驗可以作為一個參考。我們不妨以一個名

不見經傳的美國小縣城――馬里蘭州的蒙特哥莫利縣――的縣議會為例子，從一個小縣城的

聽證會程式來看美國地方政府如何“吸收”民意。

根據該縣法律，縣議會所有的重大決策都必須有公眾聽證。這個程式是這樣展開的：首先，

縣議會要透過地方報紙以及網路提前將聽證會的廣告發布出去，任何想在聽證會上發言的公

民都可以打電話去預約發言。由於一次聽證會能容納的發言人有限，不能保證每個人都能獲

得發言時間，但是在具有重大爭議性的問題上，必須保留所有發言申請人的名單。

聽證會上，工作人員為了保證不同意見都能得到發表，事先會詢問發言者的“立場”。然後根

據其立場，把他們分成五到六人的小組，依次到前臺發言。無論普通公民，還是政府或非政

府組織的代表，每人講話

3分鐘。發言者可以帶自己的支持者來做聽眾，還可以要求他們

在自己發言結束時站起來以顯示他們的“聲勢”。當然，人數不應該是立法委員決策的唯一依

據。

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眾人發言完畢，立法委員開始提問，確保他們理解了民意。會後，所有聽證會資料要備案保

留，並允許公眾查詢。

這些聽證會都是什麼議題呢？我隨手查詢了一下該縣本週的聽證會記