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他對部長們及其越權行為充滿了不信任。他使部長們習

慣於書面與他聯絡；不久他手邊就有了以各部長，定期呈遞給他報告的“卷

宗”、陸軍部的軍事情報，以後又掌握了國內外額外的臨時收益報告。他保

留了督政府時期創立的國務秘書處這個機構，把它變成一個部並派馬雷任部

長。馬雷負責集中政府各部、處的檔案表報，並把他每天從早到晚從波拿巴

那裡收到的命令下達給有關部門。就這樣，部長們變成只不過是波拿巴的辦

事員而已。波拿巴還增加了部長的數目：共和九年從財政部分出一個國庫

部；共和十年從參謀總部分出了一個軍政部；此外，波拿巴還派參政官到一

些部裡，分別管理有關宗教、國民教育、國有產業、森林、公共工程等事宜。

當今的督導官職位即由此發端。部長們因此感到不快；但是拿破崙也和路易

十四一樣對各部長間的傾軋感到高興。只有外交部長塔列朗得到與主上一起

工作的特權；塔列朗裝出一副對波拿巴真正崇敬的樣子。而蔑視他的波拿巴

卻不由自主地對他表示相當尊敬，這是一種暴發戶對嫻熟禮儀的名門貴族的

尊敬。波拿巴對塔列朗的高貴氣派悠然起敬，並非常樂於接見他。由於部長

們被剝奪了決策權，並且也不構成一個團體，波拿巴就如伯尼奧①所說的“總

攬一切”。象弗里德里希二世②一樣，波拿巴是從書房裡進行統治的。

波拿巴從未受過治國方面的正規訓練，他缺乏很多必要的專門知識，關

於他對任何事物都立即能理解的傳說純系訛傳。他透過自學學到了很多東

西，然而他真正的長處卻表現在能器重那些在法國革命期間有過行政經驗的

人，不時地向他們請教，並善於使用他們。從共和八年雪月4　日（1799　年12

月25　日）起，他從這些人中挑選出組成了擁有二十九名成員的參政院的大

多數。除了布律納與雷阿爾之外，這些人過去都以溫和派聞名。在他們之中

只有三名前國民公會的議員，在這三人中僅貝利埃一人曾為“弒君者”，就

是他也曾贊成過國王的死刑緩期執行。與這些人同時入選的還有諸如尚帕

尼、弗勒裡厄、莫羅·德·聖麥利等人，他們肯定是同情王黨的，對舊制度

的滅亡不勝惋惜。在以後的幾年內，這兩個派別的發展是不平衡的：前者增

加了蒂博多和特雷拉；後者增加了巴爾貝…馬爾布瓦、波塔利斯、迪馬、比

戈·德·普雷亞梅紐以及米雷爾。他們並非都受到這位統治者的信任。共和

八年果月7　日（1800　年8　月25　日），波拿巴從馬倫哥得勝回來以後，即實

行改進人事制度，從而使他能不動聲色地解除那些引起他不快的參政官的職

務，因為他認為人事變動引起太明顯的注目在政治上是不明智的。從此以

後，波拿巴每隔三個月就準備兩份名單，一份是那些執行正常公務的參政官

名單，另一份為執行特殊公務的參政官名單，即那些負有特派外放任務的參

政官名單；這樣，這些人就不出席參政院會議了，雖然他們仍保留參政官的

官銜和榮譽。任務一旦完成，他們就不必再重返原任，這就足以使波拿巴為

掩蓋某一參政官失寵而把他的名字從一張名單轉至另一張名單。

參政院分為五個組，這五個組平時分別執行職務，不過定期召開全體會

議，會議通常由波拿巴主持。參政院還設有一個由洛克雷領導的總秘書處。

由於參政官是由第一執政任免，所以他們就缺乏獨立性。而革命前王政時期

的國務會議是有獨立性的，因為它的成員是買來的職位，因而官爵終身，並

且具有由於社會出身和職業聯絡而產生的一種團體精神。由於參政院沒有決

策權，所以它只是發表對波拿巴毫無約束力的意見而已。

然而參政院的作用還是相當大的，特別是在最初幾年。它有諸如羅德

雷、勒尼奧、夏普塔爾、克雷特、富爾克魯瓦、波塔利斯、貝利埃以及蒂博

多等許多著名的行政人才。正是在參政