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日軍雖然佔領了包括首都南京及戰略樞紐武漢等城市在內的大塊地盤，卻無法鞏固在佔領區的統治，征服中國的戰爭目的始終未能實現。國小、兵少、資源缺乏的日本侵略者，不能不求助於政治、經濟、文化諸多手段以補其不足，冀日充分利用佔領地的人力、物力而為其戰爭服務。因而“以華制華”和“以戰養戰”就成為日本變中國為其殖民地的基本方針。

日本的“以華制華”方針又是其總力戰戰略的一個組成部分。

1938年，日軍統帥部提出《昭和軍制建設綱要》，強調：“總體戰發展到頂點，就要毫無保留地統一部署國家的全部力量，並始終指導和運用它來貫徹戰爭目的。所使用的手段分為武力、經濟、政治和思想等四個方面，它們互相聯絡，互相影響。”同時確定，為達成日本的戰爭目的，應建成以“日滿華”三國合作的“核心圈”，並“確保其絕對安全”，此外要強化“同有關係國家的合作而防衛自給圈”。＇〔日〕堀場一雄：《中國事變戰爭指導史》，時事通訊社，1962年版，第151頁。＇

即從軍事戰略和經濟資源等多種角度來設計對佔領地的統治與利用。

日本“以華制華”方針的中心目標在於，繼軍事佔領完成之後鞏固其政治統治。因此，在佔領區建立適合於日軍進行殖民統治的政權或行政組織，這是“以華制華”戰略要解決的首要問題。這些殖民政權同臺灣、朝鮮等地的統治在形式上有不同特點。日軍佔領臺灣和朝鮮後，實施的是“總督制”直接統治，不存在任何名義的“自治”機構。相比之下，日本在大陸佔領區則都偽善地掛有“自治政府”之類招牌，要求建立各級政權都“必須真正適合於漢民族的特性”，＇《日本帝國主義對外侵略史料選編》，上海人民出版社，1983年版，第421頁。＇　或者“在各方面講求自強之道，廣收人心”，＇《土肥原秘錄》，中華書局，1980年版，第43頁。＇　達成征服戰爭的實際目的。

日本“以華制華”方針推行的原則是實行“分治合作”。1938年7月19日五相會議制定《內部指導中國政權的大綱》，其中規定：“方針：帝國從內部對中國政權進行指導的目標，在於對這次事件的解決有利，並促進日華兩民族的合作，又與確立日滿兩國不可分割的友好關係相結合，以適應我國的國防國策。……恩威並施，以促進一般民族的自發的合作”。又規定：“在聯合委員會或新中央政府之下，在華北、華中、蒙疆等各地，各自組織適應其特殊性的地方政權，給予廣泛的自治權，進行分治合作。”“使各個政權進行以下工作：努力打倒和摧毀抗日容共政權，特別是要拉擾反蔣反共分子，以激起他們之間的內訌。”＇《日本外交年表和主要文書》下，原書房，1969年版，第390～391頁。＇

同年11月3日御前會議制定《日華新關係調整方針》，強調“新中國政治形態政策應遵循分治合作原則加以推行”。並具體劃定“蒙疆為高度的防共自治區域，上海、青島、廈門各地應按既定方針作為特別行政區域。”＇〔日〕防衛廳防衛研修所戰史部：《大本營陸軍部》〈1〉，朝雲新聞社，1974年版，第576頁。＇　“分治合作”原則的推行，形成了由日軍控制的日佔區六大塊政區和政權，計有東北、“蒙疆”、華北、華中等四大地區殖民政權，還有以武漢為中心的華中區及以廣州、海南島力中心的華南區等兩大軍管地區。汪政權名義是關內佔領區最高政府，但其勢力由日方限定僅能達及京、滬兩市及蘇、浙、皖等部分地區的“點、線”上。1942年日本實行“對華新政策”，大作表面文章，”加強國民政府對地方政府的指導。”＇《日本帝國主義對外侵略史料選編》，上海人民出版社，1983年版，第421頁。＇

汪政權也想乘機擴大實權，收編各地傀儡，但由於日本並未改變“分治合作”原則，從中掣時，擴權之望落空。在東北地區，日軍則將全境劃為19省，進行更為細緻的分割控制。

分而治之原則的制定，按日本的願望是能夠以“蛇吞象”的方式，逐漸吞併中國，同時使國民政府地位下降，在名義上、實質上都淪為一個地方政權。

二、日軍在各佔領區建立偽政權

日本發動侵華戰爭後建立的第一個傀儡政權，是1932年初在東北地區成立的偽“滿洲國”。隨著“以華制華”方針與“分治合作”原則的制定與推行，在其軍事勢力所及之處加緊建立各種殖民統治機構。

偽政權的建立及“以華制華”政策的推行必