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東軍參謀長橋本虎之助於1932年6月擬製了一個所謂《指導滿洲國綱要（草案）》，提出了一套統治的政策和辦法。

橋本在《綱要》中把“支援滿洲國並使之發展成為適應我國國策的獨立國家”作為日本的基本指導方針。據此，僑本提出：“為實行帝國對滿洲國的國策，不特別設立文治機關，專使關東軍擔當其任；實施中，努力保持新國家為一獨立國的體面，而在滿洲國名義下透過日本人系統的官吏，特別是透過總務長官以求實現。”

橋本還提出：“在關東軍司令部內設定駐滿政治指導機關，由關東軍司令官指導滿洲國政府”；同時，“由關東軍司令官兼任駐滿全權大使，使領事等為其下屬，掌管外交事務”；“關東軍司令官仍然保留關於滿洲國日系高階人事的決定權。”＇〔日〕《現代史資料11·滿洲事變（續）》，美鈴書房，1972年頎，第640～641頁。＇

關東軍的這個方案後來被日本政府所採納。1933年8月8日，日本內閣正式下達了《滿洲國指導方針綱要》。這個《綱要》與橋本方案所不同的只是形式上的改變，即把“適應”日本國策的“獨立國家”改為“與大日本帝國有著不可分的關係的獨立國家”。這個《綱要》由14個專案組成，明確規定了對偽滿洲國的國體、軍隊、經濟、財政等各方面的控制政策，是日本帝國主義控制偽滿洲國的綱領。關於控制偽滿的體制與機構，《綱要》規定：“對滿洲國的指導，在現行體制下，在關東軍司令官兼帝國駐滿大使的內部統轄下，主要透過日籍官吏實際進行。”“為便於其統制，使之維持以總務廳長為中心的現行體制。”＇〔日〕《現代史資料11·滿洲事變（續）》，美鈴書房，1972年版，第589～590頁。＇

這些規定從體制上確立了關東軍司令官及日本官吏在偽滿政權中的主宰地位。1934年12月10日，南次郎彼任命為關東軍司令官兼駐偽滿大使後，提出了一個《關於對滿政策的意見》，進一步從經濟、政治、文化諸方面闡述了日本關東軍控制偽滿政權的基本政策，並特別強調“在實際執行時要以關東軍為中樞實行一元化統制”。

1936年9月18日，關東軍司令部炮製了一篇題為《滿洲國的根本理念和協和會的本質》的文章，把關東軍太上皇和偽滿傀儡的關係更淋漓盡致地表達出來了。該文第三項專門論述了《天皇、軍司令宮和皇帝之間的關