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建立晉察冀根據地，聶榮臻和其他負責同志充分借鑑了土地革命戰爭時期建立根據地、鞏固根據地、依靠根據地、擴大根據地的鬥爭經驗。但是也有許多新的情況，需要新的對策。例如，過去黨的根據地大多建在大山之中，有的同志就錯誤地認為只有深山峻嶺才能建立鞏固的根據地，過於強調地形的決定作用。聶榮臻則指出，開展敵後游擊戰爭，主要是在山地，但也可以在平原地區進行，只要有人民群眾支援，我們就可以牢牢站住腳。在一次討論會上，他鼓勵冀中根據地的負責人說，你們的實踐是有深遠意義的，這是我們黨在平原上開創的第一個根據地，你們成功了，對於全國其他平原地區的抗戰，將提供有價值的經驗。聶榮臻強調，開創根據地，關鍵是要在那裡牢牢站住腳跟，打出一個好局面來。不能到了一個地方，擴充一些隊伍，抓一把就走，那是抓不到東西的，其結果是非吃大虧不可。群眾好容易把我們給盼去了，才搞了一個眉目，又要把部隊拉走，會使他們大失所望。

所以，開闢一個地區，一定首先要著眼於廣大群眾，把工夫下在建立和鞏固根據地這樣一個基礎上。為了統一邊區政權系統和政策法令，在聶榮臻司令員的領導下，晉察冀邊區政府成立了，老百姓依賴政府，有了政府，他們就覺得有了靠山，什麼事情，都透過政府來解決。

1938年開始，大後方的一些民主人士，還有一些國際友人，經由延安，或八路軍總部，或直接從平津等地，接連不斷地來晉察冀考察訪問。他們在同聶榮臻接觸中，提出了一個共同的問題：為什麼你們能在敵後建立起這樣一個面積廣闊的抗日根據地？他們對這一點感到很奇怪，日軍盤據著周圍的大城市和鐵路幹線，後來又佔據了全部的縣城和較大的村鎮，經常調集重兵來邊區“掃蕩”，據統計，1938年秋到1939年秋的一年之間，日本侵略軍對華北進行千人以上的“掃蕩”有一百零九次之多，動用兵力累計達五十萬，而八路軍或確切地說是晉察冀根據地又是那樣遠離後方，槍支、彈藥和物資都得不到任何接濟，這樣，怎麼能夠堅持得住，並且能夠不斷鞏固和擴大呢？

聶榮臻回答說，這沒有什麼可奇怪的，關鍵的一條，就是發動群眾，把人民群眾充分發動起來，我們就有了賴以生存的基礎，這就是我們從小到大，從弱到強，不斷發展鞏固的“奧秘”所在。

由於緊緊地扼住了發動群眾這一條，八路軍不僅在山地站住了腳，而且在平原地區紮下了根。冀西、冀中、平西、平北、冀東，幾個地區連成一片，相互支援，互為依託。山地是後方，平原是糧倉。平原上的鬥爭不好堅持的時候，部隊可以撤到山嶽地區休整；山地需要糧食和布匹的供應，平原地區給予大力支援。群眾不僅供應部隊吃穿，還負責物資方面的儲存和保護。八路軍每年都透過邊區政府徵集一大批公糧，這些公糧，該需要多少倉庫儲存！在敵後，不可能建立這麼多的大倉庫，就是有能力建，敵人連八路軍修建的廁所都要毀掉的“掃蕩”能允許你的倉庫存在嗎？部隊整日打游擊，也不可能將長年的供應帶在身上。怎麼辦？聶榮臻領導的八路軍就依靠群眾解決了這個難題。每年徵集的大批公糧，分片儲存在某些村子裡，部隊走到哪裡，哪裡就有糧倉。有句古話：“兵馬未動，糧草先行”，說明軍隊的籌糧歷來是一個大問題，加上抗日戰爭是一場持久戰，糧草問題非一朝一夕之事，這種利用人民群眾作“供給部”的辦法，委實是一大創造之舉。人民群眾還解決了傷病員的醫療安置問題，八路軍傷病員在群眾掩護下，不必擔心被敵人發現而遭受危險。

在群眾的支援下，八路軍從根據地到接敵區，還普通建立了偵察網和警戒線，男女老幼都成為八路軍的耳目。老百姓在各個山頭和村莊之間，設定了各種報告敵情的聯絡訊號，如“訊息樹”、“雞毛信”等等，一旦發現敵情，群眾就透過情報網，迅速地從一個村莊傳到另一個村莊，從一個山頭傳到另一個山頭，八路軍電話站的電話員，可以據此將敵情及時報告給各級領導機關。大龍華戰鬥中繳獲的日軍檔案就記載著敵一百一十師團師團長桑木崇明的哀嘆：“晉察冀的組織是神秘微妙，不可理解的組織，老百姓可以隨便用眼色或手勢傳達八路軍要知道的訊息，速度比電話還要快。”在接近敵佔區的一些村莊，村與村的老百姓，還開展過“收割”敵人電線的革命競賽，一夜之間，八路軍就可以得到成千上萬米的電線。

當時，有些很偏僻的深山地區，山溝裡只有幾戶人家，那裡長期和外界隔絕，形成了一個獨立的世界。像房山、宛平和淶水、淶源交界的“野三坡”