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聰明的官員立即想到一個好辦法，就是讓商人運糧給邊軍，然後拿著憑證到京城戶部領取鹽鈔，再用鹽鈔換鹽。這就是所為的鈔鹽制度。
新法實施以後，在一定時期內，確實有效緩解了朝廷的負擔，不過到了仁宗景佑元年西夏李元昊起兵反宋以後，情況有所改變。邊境州軍軍需告急，於是除了軍糧、畜草以外，也急需其他各種雜物，一些猾商貪吏，表裡為奸，運給邊軍的糧草大多數粗劣、潮溼、腐爛不可食用，而且對於一般商人來說。由於鹽鈔易得而價賤，並沒有多大利益可圖，當然不願意再繼續下去。
一方面，百姓在連年用兵，不斷應付各種繁雜的兵、雜役之外，又增加了輦運食鹽的負擔，結果是所得鹽利既薄，無助於解決沿邊州縣的燃眉之急，而又引起百姓的紛擾不安，另一方面，西夏產青白鹽，羌人常用青白鹽入邊境與宋人換取米麥。
青白鹽價廉味美。朝廷雖嚴禁私鹽而無法禁止，所以陝西州軍兵民多食青白鹽，邊境州軍的銷售額日益減少，官府的收入隨之大減，財政危機更加嚴重，凡此種種。說明鈔鹽制度已經不可行了。朝廷之中有見識的官員紛紛上書直諫。改革鹽法勢在必行。
這個時候，有些叫範祥的官員站了出來，這人雖然姓範，但與范仲淹並沒有什麼關係，不過兩人都有個共同點，就是堅挺的改革派，意識到鹽法之弊，範祥就不停上書提出制置解鹽的具體建議。經過幾番波折，皇帝趙禎終於同意實施。
範祥這
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